编者按：2025年11月27日，国家发展和改革委员会综合运输研究所城市交通中心主任程世东在智慧停车产业发展研讨会作主旨报告，报告主题为《城市停车五年回顾与展望》。
程世东立足“执法为核心”的治理逻辑，系统回顾“十四五”城市停车治理的成效、政策支持与行业分化态势；同时对“十五五”期间停车需求变迁、执法推进路径及智慧停车升级方向作出预判，为行业发展提供了清晰思路。
我将结合个人认知与看法，围绕城市停车领域展开分享，重点回顾过去五年的发展情况，并对“十五五”期间的发展提出个人设想。
要看“十四五”时期城市停车治理成效，需先理清城市停车治理的核心逻辑。当前城市停车主要存在两大问题：一是停车难，二是乱停车。相较于被广泛讨论的停车难，乱停车问题实则更为突出。以北京为例，从12345热线投诉数据来看，关于乱停车的投诉数量与比例均超过停车难。
解决这两大问题需采取针对性措施。其中，解决停车难主要有三条路径：一是新建停车场，扩充停车供给；二是盘活存量资源，推行共享停车；三是实施需求管理，通过价格杠杆调控停车需求。
而解决乱停车问题的手段仅有一个，即严格执法。值得注意的是，解决停车难的各项举措均需以执法为前提。若执法不到位，乱停乱放现象普遍，不仅会打击社会资本参与停车场建设的积极性，也会降低各方共享停车资源的意愿，需求管理更是无从谈起。
综上，我认为“十四五”时期城市停车治理成效不够显著的根本原因在于执法仍然不到位。执法不到位不仅导致乱停车问题未能得到有效解决，也制约了停车难问题的破解。此外，在推动停车场建设、共享停车落地、需求管理实施等方面，相关细化政策仍需完善，例如产权政策、土地政策等，这些也是影响治理成效的重要因素。
“十四五”期间，尤其是近两年来，国家层面已出台多项政策重视并支持城市停车领域发展。除2021年发布的46号文这一重要政策外，去年政府工作报告明确提出，结合老旧小区改造推进停车场新建扩建，且各级财政可安排资金予以支持。
今年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅在城市更新相关政策中，明确要求完善小区停车、充电等基础设施；中央工作会议后，中央与国务院发布的推动城市高质量发展意见中，也强调要加强停车位、充电桩等便民设施建设。
具体政策支持方面，去年年底，国办发布的关于地方政府专项债的意见中，将城市停车场纳入专项债投资领域，为停车场建设提供了资金支持；今年4月，财政部发布的中央财政支持城市更新政策通知中，明确城市更新项目可涵盖老旧小区及城市机械停车设施改造；5月6日，时任国家发改委副主任赵辰昕在国办新闻发布会上提出，“两新”政策支持范围将涵盖大城市、超大城市的停车位建设。
上述三项政策对应三类不同的专项资金支持停车场建设：地方政府专项债、城市更新资金以及“两新”政策专项资金。若再纳入此前已有的企业专项债，国家层面实际已有四类专项资金可用于停车场建设。
但即便有多重资金支持，新建停车位的数量仍不多，核心原因仍需回归此前的核心逻辑：执法不到位。执法不到位导致停车收费价格难以合理上调，进而使得投资回报率不足，终降低了社会资本的投资意愿。
举例而言，若一个停车位需每小时收费10元才能实现盈亏平衡，当前实际收费仅5元，即便政府补贴3元，仍有2元的缺口，投资仍处于亏损状态，自然难以吸引资本参与建设。
除资金支持政策外，近两年来国家还出台了相关规范性政策。2023年底，国家发改委在PPP相关政策中明确规定，城市停车场建设项目应交给民营企业实施，城投公司等国有企业不得参与此类PPP项目。
在此之前，由于城市停车项目收益性较弱，民营资本参与意愿不足，各地多由城投公司等国有企业主导投资建设，而企业专项债也主要由城投公司发行。该政策的初衷是让优质项目向民营企业倾斜，但在当前投资回报不足的情况下，民营企业同样缺乏投资动力，这在一定程度上削弱了停车场建设的推进力度。
与此同时，企业专项债与地方政府专项债的支持效果也受到影响——企业专项债发行主体以城投公司为主，地方政府专项债也多由国有企业实际使用，政策调整后，这两类资金的落地效能未能充分发挥。
不过，这种情况也倒逼地方政府加快推进严格执法，进一步完善相关政策，优化营商环境，以提升项目投资回报率，吸引民营企业积极参与停车场建设。
另一项重要的规范性政策是国家发改委去年发布的PPP相关通知，其中明确路侧停车收费权不得进行特许经营转让。
近年来，路内停车电子收费权转让的案例较多，国家发改委作出这一规定，我个人理解主要是因为路内停车收费大多不涉及固定资产投资，电子收费系统本身并不属于固定资产，因此不宜采用特许经营模式。
事实上，路内停车电子收费特许经营确实存在一些待解问题，例如经营权转让后，收费系统的所有权归属、数据所有权界定以及政府使用权的划分等，均需进一步探讨明确。
路侧停车收费权特许经营转让还可能改变收费性质。原本老百姓将费用交给政府，转让给企业后，从老百姓的认知层面来看，相当于费用交给了企业。这背后还会引发一系列连锁问题，比如欠费性质、追缴方式、法律程序等均会发生变化，老百姓欠政府款项与欠企业款项的性质不同，对应的追缴方式和法律程序也存在差异。
此外，停车泊位调整、收费价格变动等工作，也会因此受到一定影响。
机械停车领域内卷严重，核心原因在于产能充足但需求大幅下滑：该领域原本主要依赖房地产配套市场，随着房地产市场下行，需求随之减少；同时，新建停车位的新增需求未有效启动，进一步加剧了产能过剩问题。
停车运营领域则受疫情及后续经济大环境影响，办公楼、写字楼的停车需求下降，导致运营效益下滑。
值得关注的是，智慧停车是“十四五”期间停车行业发展的大亮点，也是发展为迅速的板块。但经过五年的快速发展，从去年年底到今年，智慧停车领域的投资已开始放缓，无论是项目数量还是泊位增长情况，都显示该领域的投资建设已进入尾声。
据中国停车网统计数据显示，截至去年此时，已有70%以上的地级市和接近一半的县级市建成了智慧停车收费系统。需要说明的是，并非所有地级市和县级市都有建设智慧停车收费系统的需求，从这一角度来看，该领域市场已基本饱和
对于“十五五”期间城市停车领域的发展，我总体持谨慎乐观态度。
从需求层面来看，停车需求可分为两类：一是居住区基本停车需求，二是小汽车出行停车需求。其中，基本停车需求必将持续增长，这是因为小汽车仍会持续进入家庭，这一趋势毋庸置疑。而出行停车需求在“十五五”期间可能会进入平台期，即便有所增长，也将是缓慢增长，这主要受宏观经济环境的影响。
当然，不同区域的停车需求存在差异，若要开展具体市场布局，还需进一步细分市场。
回到核心逻辑来看，“十五五”期间乱停车与停车难问题能否得到显著改善，关键仍在于执法力度。执法是否会加强、加强到何种程度，这是行业内需要高度关注的核心问题。
随着机动车保有量持续增长，若执法不到位，乱停车问题必将愈发严重，这是社会难以容忍的，因此执法力度大概率会有所加强。但执法工作同样面临现实困境，需兼顾执法环境、民众情绪与社会舆论压力，无法立即推行全面严格执法。
基于此，执法力度虽会提升，但幅度不会过大，且需循序渐进推进。预计“十五五”后期，多数城市的执法力度有望达到促使停车场建设产生利润的水平，乱停车现象会有所好转，但难以彻底根除。值得注意的是，居住区停车难问题可能会进一步加剧。
乱停车问题总体改善的同时，停车收费价格可能会有小幅上调，但涨幅有限。
智慧停车领域已进入大规模建设后期，投资建设规模将显著下降，但经营效益有望改善。“十四五”期间，智慧停车的重点在于系统建设，而经营收费环节仍存在明显短板，尤其是收费率偏低的问题较为突出。
“十五五”期间，随着行业探索的深入，无论是通过地锁、路内路外联合催缴，还是借助ETC、法院起诉等方式，逃费问题有望得到解决，收费率的提升将直接带动经营效益改善。
数据应用方面，路内停车电子收费系统的普及积累了大量数据，不少城市在此基础上推进“城市停车一张网”建设，整合路外公共停车场及办公、居住区收费系统，数据规模将持续扩大，数据利用的探索也会愈发深入。
需要强调的是，“城市停车一张网”或智慧停车平台实则应分为两类，功能与建设运营逻辑各不相同：
一类是面向政府管理的停车行业管理平台，应通过政府出资建设运维（可委托企业实施），核心需求为静态数据；
另一类是面向民众的停车引导预约平台，更适合交由第三方企业运营——政府缺乏提供此类精准服务的能力与动力，且该平台需实时动态数据支撑，这类数据难以通过行政手段获取，需平台企业与社会停车场的所有者、经营者通过商业合作实现数据对接，才能保障数据的及时准确，进而实现停车共享与预约功能。
未来，数据的应用场景还将进一步拓展。目前，北京市已开展相关探索实践，例如利用路内电子收费数据优化路内停车泊位施划、调整收费价格，这些做法值得推广。在停车共享预约领域，北京也取得了良好成效，通过搭建市场化共享平台，让供需双方自主发布信息、实现精准撮合，为全国提供了可借鉴的经验。
以上均为个人观点，未必完全正确，恳请大家批评指正。
内容来源——赛文交通网
